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中国四法域行政救济制度之探究
   
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中国四法域行政救济制度之探究
张宪涛
摘要:内地、香港、澳门、台湾构成大中华法域,也是世界三大法系(普通法系、大陆法系、社会主义法系)交汇融合和冲撞的板块,对四法域复议、诉讼、上诉、证据、行政赔偿等行政救济制度作比较研究。
关键词:中国四法域、复议、诉讼、行政救济、比较
内地、香港、澳门、台湾作为大中华法域组成部分,由于各自的法律渊源的不同,政治、经济条件和法律文化的不同,在行政救济制度上体现了各自不同的特点,内地和台湾行政复议,行政诉讼等行政救济制度比较完善,香港行政诉讼作为民事诉讼的一部分没有分离,澳门沿袭葡萄牙的行政救济制度。本文意拟通过研究四法域行政救济制度的相似处、差异点,互为借鉴,取长补短,促进两岸三地的法律交流。 
一、行政复议制度
香港的行政复议包括五种形式,一是向作出行政决定的同一级行政机关(有的由该行政机关内部专设处理申诉的机构处理)或其上级机关申诉 ;二是设立各种审裁机关,受理市民对某些行政决定不服提出的申诉(亦称上诉,是根据制定法的规定由各种行政审裁机关处理的上诉,但不是诉讼法意义上的上诉制度)。为此,香港沿袭英国模式建立了行政机关同司法机关共同审理行政案件的二元交叉型行政上诉制度(向上级行政机关上诉和向普通法院起诉以及对普通法院一审判决裁定不服而向高等法院上诉法庭或终审法院提起的诉讼在香港都称为上诉,按内地对上诉概念的理解习分为行政上诉和司法起诉、司法上诉)。根据相关条例先后设立了人民入境审裁处、递解离境审裁处、精神健康复查审裁处、行政上诉委员会、公众聚会与游行上诉委员会、税务上诉委员会、证券及期货事务上诉委员会、消费品安全上诉委员会、城市规划上诉委员会、电力上诉委员会、旅馆业上诉委员会、噪音管制上诉委员会、空气污染管制上诉委员会、水污染管制上诉委员会、废物处理上诉委员会等。以税务异议申诉和上诉制度为例,《税务条例》第Ⅺ部‘反对及上诉’:纳税人对评税有异议可在评税表发出后一个月内以书面向税务局长提出异议,如税务局长对异议作出裁决决定后,纳税人仍不服决定,可在一个月内以书面向税务上诉委员会上诉,税务上诉委员会经聆讯案件后,可以对原来的评税作出肯定、变更或撤销的裁定,也可将上诉案件连同上诉委员会的意见发回税务局长予以修正。《证券及期货事务监察委员会条例》设立证券及期货事务上诉委员会,其主席、副主席是由行政长官委任的有执业资格的大律师或律师担任,对上诉由主席或副主席和两名委员共三人组成审裁小组予以聆讯,对方当事人可亲自陈词或委托律师陈词,审裁小组作出的裁决是最终裁决,不可以上诉。香港行政上诉委员会是1994年7月根据《行政上诉委员会条例》设立的一个综合性行政复议机构,行政上诉委员会隶属于政务司,由行政长官委任的一名主席、一名副主席、多名委员及一名秘书组成。依《行政上诉委员会条例》规定行政上诉委员会主席、副主席的任职资格应由具有区域法官资格以上的法官担任,其受理范围包括《行政上诉委员会条例》附录所列举的32个《条例》规定的事项,大都涉及到行政许可,如对警务处处长根据《武器条例》第9(1)条所作命令交出或命令检取任何武术兵器的决定不服;对影视及娱乐事务管理处处长根据《赌博条例》第22条发出、续期或取消牌照,施加牌照条件的决定不服;对劳工处处长根据《雇佣条例》第53(1)条拒绝发出、续期或取消牌照的决定不服等可向行政上诉委员会上诉。三是根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第48条规定行政长官职权之一为:“(十三)处理请愿、申诉事项。”,《释义及通则条例》第64条:“(4)行政长官会同行政会议在考虑任何向其提出的上诉或反对时(不论上诉或反对是以请愿书或其他形式提出,亦不论是凭藉条例或其他基础提出),须以施政或行政身分,而非以司法或类似司法身分处事,且有绝对酌情决定权考虑及参照任何证据、资料、消息或意见。(5)行政长官会同行政会议在考虑因不满任何人、公职人员或公共机构的决定而向其提出的上诉或反对时(不论上诉或反对是以请愿书或其他形式提出,亦不论是凭藉条例或其他基础提出),可维持、更改或推翻该决定,或代之以行政长官会同行政会议认为适当的其他决定,或作出认为适当的其他命令。”附属立法《行政上诉规则》规定行政长官会同行政会议可委任一个不少于两名行政会议议员组成的一个委员会以非公开形式进行聆讯,并向行政长官会同行政会议提出该委员会的建议,由行政长官会同行政会议就上诉或反对事项作出决定或适当的其他命令。此外,一些单行法例对上诉作出了具体的规定,如《合作社条例》第48条规定:“凡对注册官按第四十七条所发命令不滿者,可由上述命令发出之日起二十一日内向行政长官提出上诉,行政长官之决定为最终决定,不容异议。”《证券条例》29条:“(1)凡监察委员会根据第26(1)条已发布的指示,在宪报上公布指示通告的14天内,交易所得向行政长官会同行政会议对监察委员会的指示提出上诉,但监察委员会的决议应生效,尽管上诉的事实已经作出。(2)行政长官会同行政会议在考虑根据第(1)款提出的任何上诉后,得确认、撤销或变更监察委员会的指示,并且行政长官会同行政会议所作的决定是最终的决定。”《商品交易条例》25条上诉:“一旦(a)牌照根据第18条被撤销;或(b)根据第19条或第21条,交易公司被指示关闭,商品交易所、交易公司可向行政长官会同行政会议对委员会的决定提出上诉,行政长官会同行政会议可确认、改变或撤销该决定,并发出它认为公正、公平的其他指示。”《政府地产权(收回及授权管理辅助办法)条例》规定业主反对政府收地可以在政府发表公报收回地产的备忘录以后的六个月内向行政长官会同行政会议请求救济免予收地。《建筑物条例》规定特区行政长官可任命组成临时上诉庭,以受理受损人对建筑事务主管所作决定的上诉。四是根据《申诉专员条例》向行政事务申诉专员公署投诉,申诉专员的职责是处理和解决因政府部门和公营机构行政失当而引致的不滿及所引发的问题,《申诉专员条例》附录所列该条例所适用的机构包括政务司、税务局、水务署、教育署、卫生署、社会福利署、房屋署、地政总署、运输署、惩教署、法律援助署、消防处、人民入境事务处、证券及期货监察委员会、医院管理局、市政局、区域市政局等政府部门和九广铁路公司、地下铁路公司、土地发展公司等公营机构共八十余个机构。申诉专员的其职权包括1、调查权,可按市民的投诉进行调查,亦可就行政失当事宜主动立案,调查无须公开,但应将调查结果向投诉人反馈;2、公开调查结论权,根据公共利益的需要,申诉专员可以适当方式公开调查结论;3、建议权,如建议被投诉部门向投诉人道歉,建议相关部门改进工作方或工作程序;4、报告权,对案件处理的建议未被相关部门采纳可将案件报告和建议向行政长官呈交;对严重行政失当事宜在向相关部门提交报告时,向行政长官呈交另一份报告,并在一定的期限内提交给立法会审览;在每年6月30日之前将全年工作向行政长官作出年报,并由行政长官提交给立法会审览。五是香港立法会也受理市民不服行政机关所作行政行为的申诉,根据《香港特别行政区基本法》第73条规定立法会职权之一:“(八)接受香港居民申诉并作出处理;”
澳门的行政复议制度规定在《行政程序法典》中,第137条规定:“一、私人有权请求依据本法典之规定废止或变更行政行为。二、上款所承认之权利,按照情况,得借下列方式行使:a)向作出行为者提出声明异议;b)向作出行为者之上级、向作出行为者所属之合议机关,又或向授权者或转授权者提出上诉;c)向对作出行为者行使监督权或监管权之机关提出上诉。按《行政程序法典》规定行政复议包括四种情况:1、声明异议是利害关系人在依法知悉行政行为的15日内,向作出行政决定的行政机关提起申请,由其对决定进行复查的制度。行政机关必须在15日内对声明异议作出决定。但是,利害关系人不能对先前的声明异议或行政上诉作出决定的行为提出声明异议。2、诉愿是利害关系人向作出行政决定的上级行政机关提起申请,由其对决定进行复查的制度。《行政程序法典》第146条规定:“一、诉愿按对欲申诉之行为是否不可提起司法上诉,而属必要诉愿或任意诉愿。”第147条:“一、如法律未另定期间,则提起必要诉愿之期间为30日。二、任意诉愿应在为有关行为提起司法上诉所定之期间内提起。”第153条规定:“一、当法律未另定期间时,应自将有关程序送交有权限审理诉愿之机关之时起30日内,就诉愿作出决定。二、如须重新进行预审或采取补足措施,则上款所指之期间最多延长至90日。三、经过以上两款所指之期间而无作出决定时,诉愿视为被默示驳回。”按照第153条规定,上级行政机关作出新的行政决定可能会较原决定对利害关系人更为不利。3、不真正诉愿是利害关系人向并不具有行政隶属关系的另一能对作出行政决定的行政机关行使监管权的机关提起申诉,由其对决定进行复查的制度。《行政程序法典》第155条2款规定:“在法律明文规定的情况下,亦得就合议机关之任何成员所作之行政行为向有关合议机关提起不真正诉愿。”4、监督诉愿是利害关系人向分属不同法人,但对作出行政决定的行政机关具有监督权、监管权的监督机关提起申诉,由其对决定进行审查的制度。但是,一般情况下监督机关只能对争议行为的适当性进行审查。澳门一些单行法规对行政复议作出了具体的规定,如澳门《营业税章程》第49条规定:“营业人认为因捐税厅职员或营业税评税委员会在执行本章程订定的职务所作决定或行动致受有损害时,得向原机关提出申驳,请求更改或取消该等决定或行动。”《所得补充税章程》第76条规定:“凡认为因捐税厅职员或评税委员会及复评委员会在执行本章程订定的有关职务所作出决定或行动致受有损害者得提出申驳,请求更改或取消该等决定或行动。”澳门《职业税章程》第78条规定:对原机关就申驳所作的决定,在八天内得向行政长官提出行政上诉。澳门《市区房屋房产税章程》第116条规定:“申驳系以呈文纸缮写,经立契官论证申驳人签名后,向有关税捐厅厅长提出。”但是,澳门《行政程序法典》关于诉愿之默示驳回的条款与该法第9条:“行政机关对于私人向其提出的属于其权限之所有事项,有作出决定的义务。”相悖,也不利于保障公民的合法权益。
此外,澳门市民请求善意保障还有两种途径,一是向廉政专员(原称反贪污暨反行政违法性高级专员,其关于反行政违法性方面的职权相当于香港申诉专员的职权)提起投诉,二是通过行使请求保障权(相似于内地的信访申诉)包括请愿权、申诉权、投诉权、行政上的反对权来寻求行政救济。”《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第50条规定行政长官职权之一为:“(十八)处理请愿、申诉事项。”第71条规定立法会职权之一为:“(六)接受澳门居民申诉并作出处理。”
行政复议在台湾称作诉愿,诉愿一词为台澳港地区所采用。1930年制定的《诉愿法》随国民党迁台后已经多次修订,诉愿作为行政救济的一种重要方式,其提起需具备一定的条件:1、诉愿的提起者须为公民、法人或其他团体,外国人依照法律规定也可以提起诉愿;2、须对当局及地方行政机关的行政处分而提起;3、须对行政机关的违法或不当的行政处分而提起;4、须致人民的财产或精神权益受到直接的损害而提起;5、诉愿原则上向原处分机关的上级机关(包括有直接隶属关系的上级机关;无隶属关系的以被处分事件的性质有主管职权的上级机关;不同隶属或不同层级的多个原处分机关的共同上级机关)提起。关于行政处分之定义,《诉愿法》第2条规定:行政机关“基于职权就特定之具体事件所为发生公法上效果之单方行政行为,行政机关对于人民依法声请之案件,于法定期限内应作为而不作为,致损害人民之权利或利益者,视同行政处分。诉愿的提起者应在30日内向有管辖权之上级机关提起诉愿。”《诉愿法》第12条规定:“诉愿应具诉愿书,載明左列事项,由诉愿人署名。”第19条:”诉愿就书面审查决定之,必要时,得为言词辩论。”第26条:”各机关办理诉愿事件,应设诉愿审议委员会,组成人员以熟谙法令者为原则,受理事件繁多者,应增调人员专资办理。”受理诉愿的机关一般应在三个月内作出决定,必要时可延长一次三个月的期间。诉愿决定应以要式文书作出,并依不同情况分别作出诉愿不受理,诉愿驳回,诉愿有理由的决定。对诉愿有理由的可分别作出原行政处分无效;撤销或变更原行政决定,撤销原行政处分的一部或全部,另作新的处分。台湾《诉愿法》第1条、第21条规定了再诉愿制度。 再诉愿是指对受理诉愿的机关所作出的行政决定不服,原则上向作出诉愿的机关的上级机关提起再诉愿,但对台湾当局“行政院”所作出的处分不服,只能向它提起诉愿,而不能再诉愿。而台湾《行政程序法》第109条规定不服经听证作成处分之救济“免除诉愿及其先行程序”,可直接提起再诉愿。此外《行政程序法》第七章还新规定了陈情,第168条:“人民对于行政兴革之建议、行政法令之查询、行政违失之举发或行政上权益之维护,得向主管机关陈情。”
内地1999年颁布的《行政复议法》与原《行政复议条例》相比有很大的进步,几乎将所有的行政行为都纳入了行政复议的范围,第2条:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,”第7条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。第9条:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。”第22条:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第31条:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”需要延长的,延长期限最多不超过三十日。国务院办公厅《关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知》:“四、对国务院受理的行政复议案件和审查的抽象行政行为,有关省部级行政机关应当严格按照行政复议法的规定,及时提出书面答复,并提供证据、依据和其他有关材料,配合国务院法制办公室办理行政复议事项。”此外,内地颁布的《信访条例》也为行政救济之渠道。
香港的行政申诉相似于内地规定的信访申诉、内地设立的监察部门其职能与香港的申诉专员公署投诉制度和澳门的反贪污暨反行政违法性高级专员投诉制度有不少相同处。台湾再诉愿是两次行政复议程序,通过再诉愿程序的设立,力求使行政争讼在行政机关内部解决问题,调和矛盾。和香港设立的行政上诉制度异曲同工。台湾以诉愿、再诉愿为前置条件,行政诉讼为复审程序。澳门诉愿以必经诉愿为原则,任意诉愿为例外。内地行政复议以选择复议为原则,复议必经为例外。香港以行政上诉为基础,以司法上诉为监督。
二、行政审理程序(略 )
三、司法救济程序(略 )
四、行政证据制度(略 )
五 行政赔偿制度
内地《行政诉讼法》第67条 :“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿。 公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服,可以向人民法院提起诉讼。 赔偿诉讼可以适用调解。”《民法通则 》第121条:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”1994年《国家赔偿法》第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”第5条:“属于下列情形之一的,国家不承担赔偿责任:(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;(二)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;(三)法律规定的其他情形。”第9条2款:“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”第13条:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿;逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的,赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。”《行政复议法》第29条:“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求,行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的,在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时,应当同时决定被申请人依法给予赔偿。申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的,行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款,撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时,应当同时责令被申请人返还财产,解除对财产的查封、扣押、冻结措施,或者赔偿相应的价款”。内地实行行政赔偿和行政补偿相结合的制度,《土地管理法》第47条:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”《房地产管理法》第19条:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回,在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”
对于行政赔偿,香港《 政府诉讼条例》规定任何人都可以依法向法院起诉政府。香港对行政赔偿实行主观过错责任,政府与私人在同样情形下以同样的方式负同等的责任。但受王权不能为非原则的影响,对涉及政府的行政赔偿来说,豁免范围仍然很大,有许多例外。香港在行政赔偿制度上,将其划分为行政赔偿和行政补偿,如香港《收回官地条例》规定由补偿局审核收回土地所应予补偿的数额 ,土地业主或其他人因收回土地而遭受提失的可向公断局提出请求补偿的书面要求,公断局对补偿费作出的裁决是终局裁决。
澳门《第28/91/M号法令》第2条规定:“本地区行政当局及其他公法人,对其机关或行政人员在履行职务中以及因履行职务而作出过错之不法行为,应向受害人承担民事责任。”第3条规定:”本地区行政当局之机关据位人及行政人员和其他公法人,对于其超越其职务范围所作出的不法行为或在履行职务中以及因履行职务故意作出之不法行为,应承担民事责任。”对于该法令第9条危险责任、第10条合法行为的责任、第11条紧急避险三种情况,行政当局及其他公法人虽无过错但仍需承担民事责任。澳门《民法典》第494条规定:“任何公法人之机关、人员或代表人在从事私法上之管理活动中对第三人造成损害者,该公法人须按委托人就受托人所造成之损害负责之有关规定,对该等损害承担民事责任。” 因此澳门以过错归责原则为依据,规定政府和其他公共实体及其主管官员、执行官员或代理人,应对履行职能时的行为或不利行为所造成的侵犯权利、自由及保障或妨害他人,承担赔偿责任。而以无过错责任原则为补充。此外既规定了行政赔偿也确立了行政补偿制度,如《因公益而征用的制度 》第18条:“一、任何财产或权利因公益而被征用时,赋予被征用事物拥有人收取合理赔偿而同时支付的权益。二、合理的赔偿并非因令征用者得益而是基于被征用事物的拥有人的损失作补偿,”
1980年台湾颁布的《“国家”赔偿法》是对已经施行的《冤狱赔偿法 》《土地法 》《 核子损害赔偿法 》《 警械使用条例 》的总结,从程序方面为实现特别法所规定的赔偿责任提供了法律依据。《“国家”赔偿法》第2条2款规定了:“公务员于执行职务行使公权力时,因故意或过失不法侵害人民自由或权利者,国家应负损害赔偿责任,公务员怠于执行职务,致人民自由或权利遭受损害者亦同。”台湾关于行政上的损害赔偿,可在提起行政诉讼时附带损害赔偿请求,也可单独向普通法院依民法提起损害赔偿诉讼。台湾行政赔偿制度也包括行政赔偿和行政补偿,如《行政程序法》第145条规定契约外公权力行使之损失补偿,第146条对于行政机关单方调整或终止契约和第147条情事变更后契约之调整或终止得于补偿相对人之损失。《土地法》第五篇土地徵收第三章专章规定了徵收补偿事宜。
澳门、香港将行政赔偿作为一种民事责任,内地和台湾的行政赔偿则作为单独的与民事责任并列的一种责任。关于公有公共设施损害赔偿在内地是作为民事赔偿,而台湾将其纳入行政赔偿的类型。《“国家”赔偿法 》第3条规定了:“公有公共设施因设置或管理有欠缺,致人民生命身向或财产受损害者,国家应负损害赔偿责任。”这一条款值得内地在修改《国家赔偿法》借鉴。
关于刑事案件国家赔偿,台湾于1959年颁布并施行《冤狱赔偿法》,对在刑事诉讼案件中,因不起诉处分或无罪之判决确定前曾受羁押者,依再审或非常上诉程序判决无罪,确定前曾受羁押或刑之执行者以及其他羁押的受害人可请求国家赔偿。当为四法域刑事赔偿立法之先例,澳门《刑事诉讼法典》第209条规定因违法或不合理之剥夺自由之损害赔偿。第444条规定对再审后之无罪判决须对嫌犯就其所受之损害给予赔偿。损害赔偿由本地区支付。香港政府赔偿仅限于行政赔偿,而不包括刑事赔偿。
内地于1994年颁布而《国家赔偿法》涵盖了行政赔偿,刑事赔偿和司法赔偿,其中第31条:“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。”这一司法赔偿制度为四法域之独创。
参考文献:
1、《中华人民共和国行政诉讼法》;《中华人民共和国行政复议法》;《中华人民共和国国家赔偿法》;《最高人民法院公报合订本》;
2、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》;肖蔚云主编,北京大学出版社出版《 澳门现行法律汇编 》;应松年主编,中国法制出版社出版《外国行政程序法汇编》附录《澳门行政程序法典》;
3、林纪东等编纂,台北五南图书出版公司出版《新编六法全书》;应松年主编,中国法制出版社出版《外国行政程序法汇编》附录《台湾行政程序法》;皮纯协、冯軍主编,中国法制出版社出版《国家赔偿法释论(修订本)》附录《台湾'国家'赔偿法》《台湾'国家'赔偿法实施细则》。
4、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,香港法例《香港终审法院条例》《高等法院条例》《地方法院条例》《土地审裁处条例》《证据条例》《释义及通则条例》《行政上诉委员会条例》《证券及期货事务监察委员会条例》《申诉专员条例》《税务条例》《差饷条例》《印花税条例》《人民入境条例》《公安条例》《精神健康条例》《建筑物条例》《业主与租客(综合)条例》《空气污染管制条例》《消费品安全条例》《商品交易条例》《证券条例》《政府地产权(收回及授权管理辅助办法)条例》《收回官地条例》《武器条例》《赌博条例》《雇佣条例》等。
此文载于《诉讼论辩理论与实务》 作者手机:13907983150
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